Derecho administrativo sancionador en materia de aguas

Son amplias las facultades sancionadoras que tiene la Administración en determinadas actos o actuaciones que están presentes en nuestra vida cotidiana.

En materia de aguas, también la Administración tiene facultades sancionadoras y además su intervención en la regulación de las sanciones es inmensa: no sólo se sanciona la conducta del posible infractor sino que, además, se persigue la reparación del daño causado al dominio público, y las cuantías de las multas son elevadas.

La potestad sancionadora en esta materia está dirigida a la protección de las aguas superficiales (ríos, cauces) y subterráneas, lagos, embalses, acuíferos, incluso aguas procedentes de la desalación de agua de mar. Y proteger tanto los usos generales del agua, usos domésticos: agua para beber, bañarse, así como los usos especiales y concesionales.

Los objetivos de la protección son: la calidad de las aguas y la menor contaminación, y evitar toda actuación que cause su degradación.

En la actualidad, la regulación de las infracciones y sanciones y del procedimiento sancionador en materia de aguas se contempla en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), Reglamento de Dominio Público hidráulico (RDPH), Ley 39/2015 Ley de Procedimiento Administrativo Común, y Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del sector público.  También existe regulación de las aguas en otras materias, como la Ley de residuos, o Ley de responsabilidad medioambiental. Igualmente, algunas Comunidades Autónomas tienen competencia respecto de algunas infracciones y sanciones en materia de protección de las aguas que se encuentren dentro de su territorio.

La potestad sancionadora de la administración se manifiesta en tres aspectos:

- Imponer sanción

- Restablecer la situación anterior a la comisión de la infracción

- Resarcimiento de daños mediante indemnización

A) Las acciones que pueden ser constitutivas de infracción, son:

a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas.

b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.

c) El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.

d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.

e) La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización.

f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.

h) La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción de las aguas.

i) La no presentación de declaración responsable o el incumplimiento de las previsiones contenidas en la declaración responsable para el ejercicio de una determinada actividad o de las condiciones impuestas por la Administración para el ejercicio de la misma.

j) La inexactitud, falsedad u omisión en los datos, manifestaciones o documentos que se incorporen o acompañen a la declaración responsable.

Incurrirán en responsabilidad por la infracción de los apartados b) y h), las personas físicas o jurídicas siguientes: El titular del terreno, el promotor de la captación, el empresario que ejecuta la obra y el técnico director de la misma.

B) Clasificación de las infracciones y sanciones.

En el Reglamento de Dominio Público se encuentra la clasificación de las infracciones y sus sanciones administrativas

Las infracciones se clasifican en cuatro categorías: leves, menos graves, graves o muy graves, a las que les corresponderán ser sancionadas con multas cuyas cuantías van desde:

- Infracciones leves, multa de hasta 10.000 euros.

- Infracciones menos graves, multa de 10.000,01 a 50.000 euros.

- Infracciones graves, multa de 50.000,01 a 500.000 euros.

- Infracciones muy graves, multa de 500.000,01 a 1.000.000 euros.

Para determinar la gravedad, se tiene en cuenta una serie de criterios, como: la repercusión en el dominio público hidráulico, la seguridad de las personas y bienes, circunstancias del responsable, el grado de malicia, participación y beneficio obtenido, o el deterioro producido en la calidad del recurso.       

La actividad infractora más grave, puede ser también constitutiva de delito penal.

Los órganos de la Administración del Agua competentes para ejercer la potestad sancionadora son:

- Infracciones leves o menos graves: Confederaciones Hidrográficas

- Infracciones graves: Ministro de Medio Ambiente

- Infracciones muy graves: Consejo de Ministros.

Además de las sanciones tan elevadas, existe la posibilidad de imponer indemnizaciones económicas para la reparación de los daños ocasionados al dominio público hidráulico y la reposición de las cosas a su estado anterior (art. 118 TRLA), precisamente porque todas las normas de Aguas se centran en la protección medioambiental del recurso hídrico, tanto en cantidad como en calidad, para prevenir el deterioro ecológico y la contaminación de las aguas, y por supuesto los abusos y excesos de utilización. Como criterios generales para la valoración de los daños se tienen en cuenta, la ponderación del valor económico de los bienes afectados por la infracción según diversos criterios, o el coste del tratamiento necesario para evitar la contaminación en caso de vertidos y la peligrosidad del mismo.

C) Procedimiento administrativo sancionador.

El procedimiento sancionador en materia de aguas está regulado en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, y de manera supletoria, en la Ley 39/2015 Ley de Procedimiento Administrativo Común, y en Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del sector público, donde se contemplan los principios de la potestad sancionadora (tipicidad, legalidad, proporcionalidad, etc).  

Existe un procedimiento simplificado, para tramitar las infracciones y sanciones leves, y un procedimiento ordinario para el resto.

D) La tramitación de un expediente sancionador, sigue el esquema típico dividido en tres fases:   

- Inicio: se inicia de oficio por la administración o por denuncia (puede haber actuaciones previas). Los hechos constatados por funcionarios públicos (agentes medioambientales o guardas fluviales) se les reconoce la presunción de veracidad (sin perjuicio de las pruebas que aporten los interesados).

- Instrucción: se da trámite de audiencia y vista del expediente, el presunto infractor puede realizar alegaciones y presentar pruebas. Se formula propuesta de resolución por la Administración, con trámite de alegaciones del infractor.

- Resolución: se dicta resolución sancionadora, contra la que cabrá interponer recurso administrativo potestativo o recurrir directamente a la vía judicial.

La Administración puede adoptar medidas de carácter provisional para asegurar la eficacia del procedimiento y evitar mayores daños o el deterioro del dominio público

En caso de infracción continuada, la Ley prohíbe iniciar procedimiento sancionador por hechos continuados sin que se haya sancionado el primero de ellos (art 63,3)

Existe la posibilidad de acogerse a reducciones  de la sanción de hasta un 40%, siempre antes de que se dicte la resolución que corresponda, y condicionadas al reconocimiento de la responsabilidad, al desistimiento o renuncia de acciones y recursos administrativos.

E) La prescripción de la sanción.

La acción para sancionar las infracciones en esta materia, prescribe según los plazos generales establecidos en la Ley de Procedimiento administrativo:

- Leves y menos graves: 6 meses.

- Graves: 2 años.

- Muy graves: 3 años.

La acción para imponer la indemnización por daños al dominio público y para restituir las cosas a su estado es de 15 años, en todos los casos. 

Autor: María José García Vizcaino
Abogado del Iltre. Colegio de Abogados de Madrid, Asociado de Consulting Abogados y a la Asociación Española de Abogados Especializados en Responsabilidad y Seguro.
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